הניוזלטר של שומרים

כל התחקירים, נתוני האמת והפרויקטים המיוחדים אצלכם במייל מדי שבוע. הירשמו עכשיו:

קיבלנו את הפרטים שלך, תודה!
אופס! משהו השתבש בזמן שליחת הטופס.

נציבות עם מוגבלות: "זה גוף בלי שיניים, אין עם מה להילחם"

נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות קמה על מנת לפקח על יישום החוק בנושא, וגם קיבלה מהמחוקק את הכלים לעשות את זה. אלא שכפי שחושפים שורה ארוכה של מסמכים שהגיעו לידי שומרים, לנציבות יש מגבלה בולטת שהטיל עליה לא אחר מאשר משרד המשפטים שלו היא כפופה: אסור לה לפעול נגד מוסדות המדינה ומשרדי הממשלה. תחקיר שומרים

נעמי מורביה ובן זוגה נסים. צילום: ביא בר קלוש
נעמי מורביה ובן זוגה נסים. צילום: ביא בר קלוש

נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות קמה על מנת לפקח על יישום החוק בנושא, וגם קיבלה מהמחוקק את הכלים לעשות את זה. אלא שכפי שחושפים שורה ארוכה של מסמכים שהגיעו לידי שומרים, לנציבות יש מגבלה בולטת שהטיל עליה לא אחר מאשר משרד המשפטים שלו היא כפופה: אסור לה לפעול נגד מוסדות המדינה ומשרדי הממשלה. תחקיר שומרים

נעמי מורביה ובן זוגה נסים. צילום: ביא בר קלוש

נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות קמה על מנת לפקח על יישום החוק בנושא, וגם קיבלה מהמחוקק את הכלים לעשות את זה. אלא שכפי שחושפים שורה ארוכה של מסמכים שהגיעו לידי שומרים, לנציבות יש מגבלה בולטת שהטיל עליה לא אחר מאשר משרד המשפטים שלו היא כפופה: אסור לה לפעול נגד מוסדות המדינה ומשרדי הממשלה. תחקיר שומרים

דניאל דולב

נעמי מורביה ובן זוגה נסים. צילום: ביא בר קלוש

15.6.2021

תקציר הכתבה

נ

עמי מורביה, ראש מטה מאבק הנכים, מורגלת במאבקים ואינה נסוגה מהם. זה לא רק היומיום שלה ושל אנשים עם מוגבלות שהוא התמודדות מתמשכת, זה גם המאבק להעלאת קצבת הנכות שהיא עומדת במרכזו בשנים האחרונות. הפגנות סוערות, חסימות כבישים וגם הסכם שנחתם עם ממשלת ישראל ב-2017 ואשר תקוע עמוק בתוך הפלונטר הפוליטי של ארבע מערכות בחירות ותקציב מדינה אין. אבל מן המאבק שנתאר כעת אפילו מורביה התייאשה, אחרי שהבינה שחבל על הזמן שלה. "אתה בא עם איזשהו נושא שלדעתך שווה מלחמת עולם, שמצדיק לעלות על בריקדות ואין לך גייסות. אין עם מה להילחם", היא אומרת לשומרים.

הסיפור הוא סיפורה של נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שהוקמה בשנת 2000 ואשר אמורה הייתה לפקח על יישום חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, ולאכוף אותו. בפועל, כפי שחושף תחקיר שומרים, כמעט מהרגע הראשון קיצץ משרד המשפטים את כנפיה של הנציבות, ובשורה של הנחיות ופרשנות של החוק מנע ממנה להשתמש בסמכויות שהעניק לה החוק דווקא במקום הקריטי ביותר: כלפי מוסדות המדינה ומשרדי הממשלה.

"הייתי חברה בוועדה המייעצת של נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות בקדנציה הקודמת, אצל הנציב הקודם", מתייחסת מורביה אל תקופתו של הנציב אחיה קמארה. "כשנבחר הנציב הנוכחי (אברמי טורם שבעצמו מסיים קדנציה בימים אלה) הודעתי להם שאני לא מתכווננת להמשיך, כי אני לא רואה בזה טעם. כל הקיום של הנציבות מרגע שהיא בשר מבשרו של משרד המשפטים, באיזשהו מקום די מייתר אותה. זה גוף בלי שיניים. הוא לא יכול ליזום שום דבר נגד הממשלה, וזה בעייתי מאוד. לאורך השנים מצאתי את עצמי הרבה פעמים עומדת מול הנציבות פעורת פה ועיניים, ללא מילים".

מורביה מספרת על כמה מקרים בהם ניסתה לרתום את הנציבות למאבקים בבג"ץ נגד המדינה. באחד מהם, למשל, ביקשו הנכים להורות למדינה לקבוע סטנדרט מינימלי של קיום בכבוד, ולהתאים לו את קצבת הנכים. במאבק אחר רצו לקבוע רף מינימלי להנחה שמקבלים נכים בארנונה, ובכך למנוע אפליה בין נכים מרשויות מקומיות שונות. במקרה נוסף קיוו לגייס את הנציבות למאבק שנגע לערעורים על החלטות של הוועדות הרפואיות בביטוח הלאומי. "והנציבות לא הייתה מוכנה בשום פנים ואופן לשתף פעולה איתנו", כך מורביה. "עונים לי בפשטות 'ידיי קשורות, אני חלק ממשרד המשפטים'".

"כל הקיום של הנציבות מרגע שהיא בשר מבשרו של משרד המשפטים, באיזשהו מקום די מייתר אותה", אומרת נעמי מורביה. "זה גוף בלי שיניים. הוא לא יכול ליזום שום דבר נגד הממשלה, וזה בעייתי מאוד. לאורך השנים מצאתי את עצמי הרבה פעמים עומדת מול הנציבות פעורת פה ועיניים, ללא מילים"

נעמי מורביה. צילום: ביא בר קלוש

החוק נותן סמכות, היועמ"ש לא

קצת רקע: נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות הוקמה אומנם בשנת 2000, אך רק חמש שנים מאוחר יותר העניקה לה הכנסת את מה שאמור היה לתת לה "שיניים" על מנת לאכוף את החוק ביעילות. הנציבות הוסמכה להגיש תביעות אזרחיות נגד מי שמפלה אנשים עם מוגבלות בתחומים מסוימים, כמו תעסוקה, ואף לפתוח בחקירות, להוציא צווים אשר יורו על הנגשת מקומות, ואף להגיש במקרים מסוימים כתבי אישום פליליים. באותו התיקון לחוק ב-2005 גם הובהר מפורשות שדינה של המדינה בעניין החוק הוא "כדין כל אדם". כלומר, ניתן לתבוע אותה ואף להגיש כתבי אישום נגד בעלי תפקידים שמפרים את החוק.

אלא שבמשרד המשפטים לא אהבו את האפשרות שגוף של המדינה שאינו הפרקליטות, יגיש על פי שיקול דעתו תביעות נגד גופים אחרים של המדינה, כמו רשויות מקומיות או משרדי ממשלה. לשיטתם, על המדינה לדבר "בקול אחד" אל מול בית המשפט, כאשר גופים של המדינה לא אמורים לתבוע זה את זה. זו גם הסיבה שעוד בשנות השמונים הנחה היועץ המשפטי לממשלה כי המדינה לא תגיש תביעות אזרחיות נגד תאגידים ציבוריים או חברות ממשלתיות, אלא באישורו.

מה עושים במקרה שאל מול הנחיית היועמ"ש עומד הפעם חוק מפורש, שמקנה לנציבות סמכות לתבוע? כדי ללבן את הדברים כונס ביולי 2006 דיון בראשות המשנה ליועמ"ש לעניינים אזרחיים דאז, עו"ד שרית דנה, בו השתתפו בכירים במשרד המשפטים ובנציבות.

אנשי הנציבות טענו כי הם צריכים להיות חריגים לכלל לפיו יחידה של משרד ממשלתי לא יכולה להיות צד להליך בבית המשפט, אלא בשם המדינה. הם ביקשו לקבוע כי מעמדה של הנציבות יהיה דומה לזה של הסנגוריה הציבורית, שמייצגת מול המדינה בהליכים משפטיים, ואף יכולה להצטרף לבג"צים שמוגשים נגד המדינה. "יש לומר שהנציבות אינה כפופה ליועץ המשפטי לממשלה בנושאים בהם יש לה סמכויות מפורשות על פי הדין – בתחומי הנגישות והתעסוקה", נאמר בדיון, על פי סיכום שהגיע לידי "שומרים".

לדברים אף נוספה אזהרה: "נוכח העובדה שהמדינה הינה אחד הגורמים העיקריים החבים בחובות לפי חוק שוויון לאנשים עם מוגבלות, אם לא תינתן לנציבות אפשרות לאכוף את החוק נגד המדינה, החוק ירוקן במידה רבה מתוכנו".

לימים, לדברי גורמים שמכירים היטב את התחום, זה גם מה שקרה היות שלמרות האזהרות, היועמ"ש דאז מני מזוז החליט אחרת. "הנציבות אינה מוסמכת לתבוע ולהיתבע בשם עצמה אלא אך כאורגן של מדינת ישראל", קבעה המשנה ליועמ"ש. "וככזו הנציבות כפופה להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ומיוצגת על ידו. בהיותה אורגן של המדינה, הנציבות אינה יכולה לתבוע את המדינה או לעתור נגדה לבג"ץ".

לשיטת משרד המשפטים על המדינה לדבר "בקול אחד" אל מול בית המשפט, כאשר גופים של המדינה לא אמורים לתבוע זה את זה. זו גם הסיבה שעוד בשנות השמונים הנחה היועץ המשפטי לממשלה כי המדינה לא תגיש תביעות אזרחיות נגד תאגידים ציבוריים או חברות ממשלתיות, אלא באישורו

מני מזוז ב-2007, אז היועמ"ש. צילום: רויטרס

בהמשך נקבע כי הנציבות תוכל להגיש תביעות נגד גופים שאינם משרדי ממשלה, או יחידות הכפופות אליהם, אך תזדקק לשם כך לאישור היועמ"ש. לשם כך יצר משרד המשפטים מעין "מנגנון בוררות" שאליו הייתה צריכה הנציבות לפנות כדי להגיש תביעה נגד גוף ציבורי, אף שהחוק כאמור קובע כי הסמכות לעשות זאת היא של הנציבות.

"בהתקיים מחלוקת משפטית בין הנציבות לבין גורם ממשלתי או ציבורי אחר, ייעשה תחילה מאמץ ליישוב המחלוקת על ידי הפרקליט המייצג בהליך בסיוע מחלקת ייעוץ וחקיקה, ובמידת הצורך יובאו הדברים בפני פרקליט המחוז", כתבה ב-2015 המשנה לפרקליט המדינה לעניינים אזרחיים, עו"ד אורית סון. "ככל שלא יגיעו להסכמה, תובא המחלוקת בפני המשנה לפרקליט המדינה (אזרחי) והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה)".

עו"ד בלהה ברג, שהייתה היועצת המשפטית של הנציבות מ-2003 עד 2017, זוכרת היטב את המאבק על סמכויות הנציבות. "אכן היה מתח לאורך כל הדרך", היא אומרת לשומרים. "אנחנו תפסנו את התפקיד שלנו כנציבות כתפקיד מאוד עצמאי, וזה גם מוגדר ככה בחוק. למרות שהיינו בתוך משרד המשפטים, ציפינו שתהיה לנו עצמאות, ואפשרות להגיש תביעות. ששיקול הדעת יהיה שלנו. אנחנו הגוף המקצועי, שיודע את התחום, ושיקול הדעת צריך להיות שלנו".

למרות זאת, ממשיכה ברג, "בתחום אזרחי התפיסה הייתה שכל תביעה בנושאי ייעוץ וחקיקה צריכה לעבור דרכם (היועמ"ש והפרקליטות). לא רק נגד משרדי ממשלה אלא גם נגד אנשים פרטיים. זה היה מאבק סיזיפי, אחד הפרויקטים שהכי השקעתי בהם, כי אני חושבת שללא עצמאות של הנציבות יש קושי מאוד גדול ביכולת לאכוף נגד משרדי ממשלה".

עד כמה זה הגביל אתכם?

"קודם כל זה נורא סירבל את העבודה. כל התהליך של איסוף ראיות כדי להגיש תביעה הוא תהליך מורכב, וגם כך לוקח זמן לבדוק את הראיות. אחרי כל זה היינו אמורים לתאם פגישה עם ייעוץ וחקיקה, להציג להם את החומרים, ולשכנע אותם שאכן יש מקום להגיש תביעה. הרבה פעמים עד שנקבעה ישיבה זה יכול היה לקחת חודשים, ולפעמים זה לא נגמר בישיבה אחת. מאוד מסרבל".

"האפקט ההרתעתי יורד"

הבעיות לא נגמרו שם: הסירבול והסחבת היו רק היבט בעייתי אחד של המנגנון שנכפה על הנציבות. "יעוץ וחקיקה לא מתעסקים בזה ביומיום", אומרת ברג. "פתאום מי שבוחן את הנושא, את סדרי העדיפויות, ואת המהות, זה אדם שמשווה את התביעות שלנו לתביעות אזרחיות כבדות מאוד של המדינה, בלי להבין באמת שזה כלי מאד משמעותי לאכיפה".

לדברי ברג, הרבה פעמים מנגנון הגישור הביא את הרשות המקומית או את המשרד הממשלתי לתקן את הליקוי לפני שנפתח לגביו הליך משפטי. לכאורה, זו הצלחה. אלא שלא בדיוק. "ברגע שהם היו מצהירים שהם יהיו מוכנים לבצע את התיקונים, לא היו נותנים לנו להגיש תביעה, ואז האפקט ההרתעתי יורד", מסבירה ברג כיצד המנגנון פוגע בכושר ההרתעה של הנציבות אל מול פתיחת הליך משפטי שיכול היה להשפיע גם על גופים אחרים ולמנוע הפרות עתידיות.

"אם נשווה את זה למשפט פלילי", היא אומרת, "זה כאילו כל פעם כשמישהו נתפס גונב הוא יגיד סליחה, יחזיר את הכסף, והכל יהיה בסדר".

"עצוב לי להגיד את זה", אומר גורם במגזר השלישי שפועל בתחום, "אבל הם פשוט לא עשו כלום למען אנשים עם מוגבלות. וכשאתה יושב בתפקיד כזה ולא עושה כלום – אתה פוגע באנשים עם מוגבלות. כי אתה מבזבז את הפוזיציה, אתה מבזבז את הזמן"

צילום אילוסטרציה: ביא בר קלוש

חיזוק לדבריה של ברג ניתן למצוא בסיכום דיון שנערך בדצמבר 2018 בראשות רז ניזרי, המשנה ליועמ"ש למשפט ציבורי-חוקתי. בדיון השתתפו נציגים ממשרדי ממשלה שונים ומרשויות מקומיות, והוא עסק בצורך לאשר במהירות תביעות של הנציבות נגד רשויות מקומיות בגין אי הנגשת מוסדות חינוך.

בסיכום הדיון קבע ניזרי כי אין מקום לוותר על הליך הבוררות - "הבירור המוקדם", כלשונו - בין נציגי הנציבות והרשות המקומית, כאשר ההכרעה תתבצע על בידי אחד המשנים של היועמ"ש. עוד נקבע כי ההחלטה אם הנציבות תוכל להגיש תביעה תתקבל במעורבות של האשכול החברתי במחלקה למשפט ציבורי-חוקתי בייעוץ וחקיקה, הרפרנט הרלוונטי לרשויות מקומיות במחלקה, הפרקליטות, משרד החינוך ומשרד הפנים.

משרד המשפטים לא הסתפק בהגבלת עצמאותה של הנציבות בהגשת תביעות או כתבי אישום. בשנה האחרונה פנה לנציבות גיא זומר, פעיל חופש מידע העוסק בחשיפה ובהנגשה של מידע ציבורי (ואשר עובד גם עם שומרים), והתלונן על כך שמשרד הבריאות לא מנגיש נתונים הקשורים למגפת הקורונה עבור אנשים עם מוגבלות.

כאשר זומר הרגיש שהטיפול בתלונתו בנציבות מתעכב ללא כל הסבר, הוא פנה למשרד המשפטים ודרש לקבל, על פי חוק חופש המידע, את ההנחיות לפיה פועלת הנציבות בנוגע לטיפול בתלונות נגד גופי הממשלה. הוא קיבל לידיו שורה של הנחיות וסיכומי דיונים של משרד המשפטים, חלקם הושחרו כמעט לחלוטין. רק לאחר שהגיש עתירה בעניין הוסרו חלק מההשחרות.

בין היתר נמסר לזומר על ידי משרד המשפטים כי בדיון שנערך ב-2011 אצל המשנה ליועמ"ש אורית קורן, אסרה האחרונה על הנציבות למסור למתלוננים שפונים אליה כל ממצא שיכול לשמש אותם כדי לתבוע בעצמם משרד ממשלתי. "סמכויות הנציבות נקבעו בהליך חקיקה, על ידי המחוקק, כאשר בפועל משך תקופה ארוכה שוחקים עובדי משרד המשפטים ואגף היועץ המשפטי לממשלה ובפרקליטות המדינה את סמכויות הנציבות", כך זומר. "בחלק מהמקרים הדבר נעשה בניגוד מפורש להוראות החוק. להקמת הנציבות חשיבות גדולה – הן בסמכויותיה והן בעצמאותה – ויש להצר על כך שמשרד המשפטים מכרסם בהן".

הנציבות, חשוב להדגיש, לא עובדת אך ורק באמצעות הליכים משפטיים. יש לה אמצעי אכיפה אחרים כמו צווים ופעילות ישירה מול גופים, והיא גם מקדמת תקנות וחקיקה, ובכנסת רשאית להשמיע עמדה עצמאית, גם אם זו נוגדת את עמדת משרדי הממשלה. אלא שיש מי שטוען שזה לא מספיק.

עו"ד בלהה ברג, שהייתה היועצת המשפטית של הנציבות עד 2017, זוכרת היטב את המאבק על סמכויות הנציבות. "היה מתח לאורך כל הדרך. ציפינו שתהיה לנו עצמאות, ואפשרות להגיש תביעות. ששיקול הדעת יהיה שלנו. אנחנו הגוף המקצועי, שיודע את התחום, ושיקול הדעת צריך להיות שלנו"

שופטי בית המשפט העליון בראשות הנשיאה אסתר חיות. צילום: רויטרס

גורם מהמגזר השלישי שפועל שנים רבות כדי לסייע לאנשים עם מוגבלות, ואף היה מעורב בחלק מהליכי החקיקה בנושא, זעם על עמדת הנציבות. "לצערי הנציבות בוחרת לייצג את עמדת משרד המשפטים ולא את עמדת אנשים עם מוגבלות", אומר אותו גורם, שביקש להישאר בעילום שם כדי לא לפגוע בעבודתו. "הם עושים מה שהם עושים במסגרת החוק, או במסגרת המגבלות שמשיתים עליהם במשרד המשפטים, אבל הם חייבים להיות הילד הרע של המערכת, זה שיילחם ולא ייתן למערכת לרסן אותו. שיצעק, שידבר בבוטות, שייצג את האנשים האלה. זה תפקידו. הרי 'הלקוח' של הנציבות זה מיליון אנשים מוחלשים".

"עצוב לי להגיד את זה", מוסיף אותו גורם, "אבל הם פשוט לא עשו כלום למען אנשים עם מוגבלות. וכשאתה יושב בתפקיד כזה ולא עושה כלום – אתה פוגע באנשים עם מוגבלות. כי אתה מבזבז את הפוזיציה, אתה מבזבז את הזמן".

יש מקום לאופטימיות?

האיסור על הנציבות להביע עמדה משפטית עצמאית הוביל לפעמים לתוצאות משונות. כך למשל, בתיק שנידון ב-2013 בבית הדין הארצי לעבודה, ועסק בתביעה שהגישה נכה מוגבלת בניידות נגד הביטוח הלאומי, ביקש בית המשפט לקבל את חוות הדעת של הנציבות כגוף המקצועי בתחום.

המדינה מצדה, הגישה לבית המשפט הודעה שבה נמסר כי עמדתה של הנציבות מנוגדת לעמדת משרד האוצר והביטוח הלאומי, ונוטה לטובתה של התובעת. זמן קצר לאחר מכן הגישה המדינה הודעה נוספת שבה נאמר כי "'המדינה מדברת בקול אחד', ולאחר דיון הוחלט כי עמדת משרד האוצר והמוסד לביטוח לאומי משקפת את הדין".

במקרה אחר, שאירע לפני שנה, טען אדם כי פוטר שלא כדין ממפעל מיוחד שהמדינה מפעילה עבור אנשים עם מוגבלויות שונות. השאלה העיקרית נגעה במוגבלות של אותו אדם, והשליכה על השאלה אם התקיימו בינו לבין המפעל יחסי עובד-מעביד. בדיון עלתה שאלה עקרונית לגבי עמדת המדינה על יחסי עובד-מעביד במפעלים כאלה, ונשיאת בית הדין הארצי לעבודה, השופטת ורדה וירט ליבנה, ביקשה לשמוע את עמדת הנציבות.

המדינה טענה כי העמדה שהגישה לבית המשפט גובשה לאחר היוועצות עם הנציבות, אך נשיאת בית הדין התעקשה כי תגיע לדיון נציגה מהנציבות ותביע את עמדתה העצמאית. לדיון בירושלים הגיעה עו"ד סיגלית פורת-גורנשטיין מהלשכה המשפטית בנציבות, והסתפקה בהבעת עמדה בת 13 מילים: "הנציבות היא חלק מהמדינה ויש הנחיה של היועמ"ש בעניין זה ואנו פועלים בהתאם".

"לצערי הנציבות בוחרת לייצג את עמדת משרד המשפטים ולא את עמדת אנשים עם מוגבלות", אומר גורם מהמגזר השלישי שפועל לסייע לאנשים מוגבלות. "הם חייבים להיות הילד הרע של המערכת, זה שיילחם ולא ייתן למערכת לרסן אותו. הרי 'הלקוח' של הנציבות זה מיליון אנשים מוחלשים"

נעמי ונסים מורביה. צילום: ביא בר קלוש

המדינה כאמור אינה מכחישה שהנחיות משרד המשפטים מגבילות את עצמאותה החוקית של הנציבות. ב-2017 פרסם משרד המשפטים דוח על-אודות יישום האמנה הבינלאומית בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות, שאותה אשררה ישראל ב-2012. בדוח נכתב מפורשות כי "בהתאם להחלטת היועץ המשפטי לממשלה מ-2006, הנציבות, בהיותה חלק ממשרד המשפטים, אינה מוסמכת להגיש עתירות או לתבוע משרד ממשלתי כלשהו, וכל התדיינות כנגד רשויות ציבוריות אחרות והמגזר הפרטי מחייבת מעורבות של היועץ המשפטי לממשלה".

במקביל לדוח הממשלתי, עשרות ארגונים אזרחיים הגישו לוועדת האו"ם שעוסקת בזכויות אנשים עם מוגבלות, "דוח צללים" על תפקודה של ממשלת ישראל בנושא. הארגונים ציינו בדוח את עצמאותה המוגבלת של הנציבות, ובסוף הפרק אף הפנו שאלה בנושא לממשלה ולכנסת.

"מה הם האמצעים שבכוונת המדינה לנקוט כדי להביא לחיזוק עצמאותה של נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות", שאלו הארגונים האזרחיים, "על מנת שתוכל למלא את תפקידה כגורם מפקח ואוכף על יישום כלל הוראות האמנה, לרבות באמצעות הקניית סמכויות להגשת תביעות נגד המדינה, ונגד גופים ציבוריים ופרטיים - וכן באמצעות עיגון סמכותה להבעת עמדה עצמאית בתביעות נגד המדינה, בדומה לגופים אחרים כדוגמת הסנגוריה הציבורית הסיוע המשפטי"?

אם יש מקום לאופטימיות מסוימת, הוא נמצא בתיקוני חקיקה מהשנים האחרונות. ב-2017 החוק תוקן כך שהוא העניק לנציבות באופן מפורש סמכות להגיש תביעות, גם נגד המדינה, בגין אפליה בתעסוקה של אדם עם מוגבלות. התיקון הזה התקבל למרות התנגדות משרד המשפטים.

קודם לכן, בדיון שנערך ביולי 2016 בוועדת העבודה והרווחה של הכנסת, ייצג את משרד המשפטים עו"ד דן אורן, ראש האשכול החברתי במחלקת ייעוץ וחקיקה. אורן מלווה זה עשורים את החקיקה בנושא זכויות אנשים עם מוגבלות, ומחויבותו לתחום אינה מוטלת בספק. למעשה, לא יהיה מוגזם להגיד שחלקים משמעותיים בחקיקה לטובת זכויות אנשים עם מוגבלות לא היו באים לעולם ללא מעורבותו. אך באותה נקודה הוא מצא עצמו בצד המתנגד.

עו"ד ערן טמיר, מהלשכה המשפטית של הנציבות - וכיום היועץ המשפטי של הנציבות - ביקש להכניס לחוק תיקון שיאפשר לנציבות לייצג מול המדינה אדם שהופלה בתעסוקה בשל מוגבלותו. "זה לטעמנו דבר שהוא בעייתי", השיב אורן. בהמשך הוא הוסיף: "אנחנו רואים את הבעיות שמדובר בגוף שיושב בתוך משרד ממשלתי וזה מביא אותו למצב של ניגוד עניינים. זה יוצר איזושהי בעיה של סתירה פנימית בתוך הארגון".

יו"ר הוועדה בכנסת ח"כ אלי אללוף, רשם את הסתייגות משרד המשפטים מהסעיף, אך לבסוף הוא אושר. למרות זאת, גורמים העוסקים בתחום אומרים כי הנציבות לא מרבה לעשות שימוש בסמכות לתבוע את המדינה, אף שמדובר במעסיק הגדול במשק.

כאשר אבי ניסנקורן, לשעבר יו"ר ההסתדרות, הגיע ללשכת שר המשפטים בשנה שעברה, הוא יזם תיקון נוסף לחוק שנועד לאפשר לנציבות חופש להגיש תביעות בשם אנשים נגד המדינה גם בגין אפליה במתן שירות או בגין היעדר נגישות בקשר למקום ציבורי ושירות ציבורי.

"מניעת האפשרות של הנציבות לייצג אדם בתביעות שעניינן איסור אפליה או נגישות בקשר למקום ציבורי או שירות ציבורי, גם כאשר מדובר בשירותים ומקומות שהם באחריות של גוף ממשלתי או גוף ציבורי אחר, יוצרת חסם בנגישות לצדק של אנשים עם מוגבלות, שכן היא מחייבת את הנפגע לשכור את שירותיו של עורך דין פרטי אם הוא רוצה להיות צד לתביעה ולהגיש את התביעה בשמו", הוסבר בתזכיר.

אם יש מקום לאופטימיות מסוימת, הוא נמצא בתיקוני חקיקה מהשנים האחרונות. ב-2017 החוק תוקן כך שהוא העניק לנציבות באופן מפורש סמכות להגיש תביעות, גם נגד המדינה, בגין אפליה בתעסוקה של אדם עם מוגבלות. התיקון הזה התקבל למרות התנגדות משרד המשפטים

שר המשפטים הנכנס גדעון סער. צילום: רויטרס

משרד המשפטים הוא זה שגיבש את תזכיר החוק הממשלתי, אולם למרות הרוח הגבית של ניסנקורן, התזכיר לא הצליח להפוך לחוק. לדברי גורם שהיה מעורב בהליך, מי שהתנגד הפעם היה משרד הפנים, וזאת בשל חששן של רשויות מקומיות ממבול של תביעות.

גורם אחר במשרד המשפטים סבור שדווקא התפרקות הממשלה עצרה את התיקון. כך או אחרת, לעת עתה הנציבות נותרה ללא הסמכויות החדשות שיועדו לה. או במילותיה של נעמי מורביה מתחילת הכתבה: "אין עם מה להילחם".

תגובת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

"אין מדובר ב'הצרת סמכויות' אלא בפרשנות הדין הקיים"

"האמירה שמשרד המשפטים מצר את הסמכויות של הנציבות שגויה מהיסוד. הנציבות הוקמה מכוח סעיף 20 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, תשנ"ח-1998 ומאז הקמתה, מהווה יחידה בתוך משרד המשפטים. בשנת 2006, הכריע היועץ המשפטי לממשלה דאז, מני מזוז, כי בהתאם לפרשנות החוק הקיים, בהיות הנציבות יחידה פנים-ממשלתית, היא כפופה להנחיות המשפטיות של היועץ המשפטי לממשלה, ובהתאם היא אינה יכולה לתבוע את המדינה או לעתור כנגדה לבג"צ. אין המדובר ב"הצרת סמכויות"  אלא בפרשנות הדין הקיים.

"בהמשך, נוכח החשיבות בהגנה ובקידום זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות, בשנת 2020 פורסם תזכיר חוק, ביוזמת משרד המשפטים, ובהובלה של מחלקת ייעוץ וחקיקה בשיתוף עם הנציבות, שביקש להקנות לנציבות כלי אכיפה אפקטיביים יותר בדמות הטלת עיצומים כספיים, וכן להרחיב את סמכות הנציבות להגיש תביעה גם בשם אדם בכל העילות לפי חוק השוויון, כולל בתחום הנגישות, דבר שיאפשר לה לייצג אדם בתביעה נגד המדינה, כפי שקיים היום בתחום התעסוקה. זאת, בנוסף לסמכויות המוקנות לנציבות על פי החוק הקיים, כמאסדר של תחום הנגישות, ואמונה על האכיפה המנהלית-פלילית שמתקיימת לגבי הפרת הוראות הנגישות.

"לגבי הטענה בנוגע למנגנון בירור מוקדם במסגרתו נדרש אישור משנה ליועץ לפני נקיטת הליכים משפטיים נגד גופים ציבוריים, יובהר כי בהיותה גוף ממשלתי, חלות גם על הנציבות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בקשר להתדיינויות בין המדינה לגופים ציבוריים (רשויות מקומיות, תאגידים ציבוריים וחברות ממשלתיות), שקובעות כי יש לעשות מאמץ ליישב מחלוקות טרם פניה לערכאות, וזאת מטעמי תקינות ציבורית, חסכון במשאבי כוח אדם וכסף, והפחתת עומס על בתי המשפט. אין המדובר במניעה של נקיטת הליכים, אלא בניסיון ליישב את המחלוקת טרם הגעה לביהמ"ש.

"יצוין כי כדי לשפר ולייעל את תהליכי העבודה, הליכי התיאום והאישורים, תוך הבטחת ביצוע תפקידה של הנציבות בהתאם להנחית היועץ, משרד המשפטים גיבש טיוטת נוהל עבודה בקשר למעורבות הנציבות בהליכים בערכאות. טיוטה זו הוכנה בעבודה מאומצת בשיתוף הנציבות וגורמים רלוונטיים נוספים. טיוטת הנוהל תובא בתקופה הקרובה לאישור והכרעה במחלוקות שנותרו".

תגובת נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות

"הנציבות פועלת רבות ובשיתוף פעולה עם ייעוץ וחקיקה"

"נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות פועלת בכל העת באמצעות הסמכויות שברשותה אל מול כל הגורמים הרלוונטיים ובכלל זה משרדי הממשלה. כך, בשנת 2020 הנציבות ניהלה 40 תיקים בבתי המשפט השונים ומתוכם גם תיקים בתחום התעסוקה כנגד גופים ממשלתיים. בנוסף, הנציבות העבירה את עמדתה כרגולטור בכ-100 תיקים נוספים; ביצעה כ 1,000 פיקוחים שבסופם הוצא צו נגישות למפירים את הוראות החוק; טיפלה ביותר מ-6000 פניות ציבור, ענתה למעל 200 בקשות פטור כרגולטור בתחום הנגישות; ביצעה מאות פעולות הסברה וקמפיינים התערבה באופן עצמאי בעשרות הצעות חקיקה, החלטות ממשלה ומסמכי מדיניות וביצעה עשרות פעולות בקרה על מסגרות של משרדי הרווחה והבריאות.

"כל אלו התרחשו בשנה האחרונה בלבד, בשנת קורונה שבה הנציבות פעלה יותר מאי פעם לקדם ככל האפשר מענים מותאמים וראויים ומכובדים לאנשים עם מוגבלות. בין היתר, הנציבות הובילה את המאבק בדוח התיעדוף (למכונות הנשמה במצב חרום) שחיברה ועדה שהוקמה מטעם משרד הבריאות, ובנוסף יזמה והנהיגה שולחן עגול בין מגזרי במאבק בקורונה, כל זאת על פי תפקידה בהתאם לדרישות החוק והאמנה הבינלאומית.

"ככל שישנן מחלוקות, בין עם גורמי ממשלה אחרים ובין עם ארגוני מגזר שלישי, אלו מתקיימות ונדונות במסגרת העבודה השוטפת ובדרכים המקובלות. הנציבות פועלת רבות ובשיתוף פעולה עם ייעוץ וחקיקה בין היתר בהכנת תזכיר חוק תיקון מס' 19 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, מהלך המתנהל בהובלת ייעוץ וחקיקה, שבמסגרתו אף הוצע שהנציבות תוכל לייצג באופן עצמאי מעמדת המדינה אנשים עם מוגבלות שיפנו אליה, בדיוק כפי שהיא מייצגת כיום בתחום התעסוקה".