הניוזלטר של שומרים

כל התחקירים, נתוני האמת והפרויקטים המיוחדים אצלכם במייל מדי שבוע. הירשמו עכשיו:

קיבלנו את הפרטים שלך, תודה!
אופס! משהו השתבש בזמן שליחת הטופס.

בדיקת שומרים: מי באמת כותבים את הצעות החוק?

עם הפשרת הקפאת החקיקה הפרטית שגזרה הקואליציה בחודש הראשון לכינונה, יחלו להתגלגל בין ועדות הכנסת למעלה מ-1,700 הצעות חוק שכבר הוגשו. מי ניסח את כל הצעות החוק הללו? האם חברי הכנסת והצוותים שלהם? בדיקת שומרים מגלה כי לא מעט מהן מנוסחות על ידי גופים חיצוניים וביניהם לוביסטים, מכוני מחקר, עמותות וארגוני חברה אזרחית, ולא תמיד עם גילוי נאות. "תחשבי על הודעה לעיתונות, שעיתונאים עושים לה העתק-הדבק", משווה פעילה בעמותה מוכרת. "בדרך כלל אין עקבות רשמיים ויהיה קשה להוכיח שאנחנו עבדנו על הנוסח", אומר גורם בארגון אחר. כך זה עובד

משכן הכנסת. צילום: שאטרסטוק
משכן הכנסת. צילום: שאטרסטוק

עם הפשרת הקפאת החקיקה הפרטית שגזרה הקואליציה בחודש הראשון לכינונה, יחלו להתגלגל בין ועדות הכנסת למעלה מ-1,700 הצעות חוק שכבר הוגשו. מי ניסח את כל הצעות החוק הללו? האם חברי הכנסת והצוותים שלהם? בדיקת שומרים מגלה כי לא מעט מהן מנוסחות על ידי גופים חיצוניים וביניהם לוביסטים, מכוני מחקר, עמותות וארגוני חברה אזרחית, ולא תמיד עם גילוי נאות. "תחשבי על הודעה לעיתונות, שעיתונאים עושים לה העתק-הדבק", משווה פעילה בעמותה מוכרת. "בדרך כלל אין עקבות רשמיים ויהיה קשה להוכיח שאנחנו עבדנו על הנוסח", אומר גורם בארגון אחר. כך זה עובד

משכן הכנסת. צילום: שאטרסטוק

עם הפשרת הקפאת החקיקה הפרטית שגזרה הקואליציה בחודש הראשון לכינונה, יחלו להתגלגל בין ועדות הכנסת למעלה מ-1,700 הצעות חוק שכבר הוגשו. מי ניסח את כל הצעות החוק הללו? האם חברי הכנסת והצוותים שלהם? בדיקת שומרים מגלה כי לא מעט מהן מנוסחות על ידי גופים חיצוניים וביניהם לוביסטים, מכוני מחקר, עמותות וארגוני חברה אזרחית, ולא תמיד עם גילוי נאות. "תחשבי על הודעה לעיתונות, שעיתונאים עושים לה העתק-הדבק", משווה פעילה בעמותה מוכרת. "בדרך כלל אין עקבות רשמיים ויהיה קשה להוכיח שאנחנו עבדנו על הנוסח", אומר גורם בארגון אחר. כך זה עובד

חן שליטא

משכן הכנסת. צילום: שאטרסטוק

11.7.2021

תקציר הכתבה

ה

כנסת ה-24 הושבעה לפני רק שלושה חודשים ו-1,752 הצעות חוק כבר עומדות על שולחנה. כמעט כולן הצעות חוק פרטיות; 1,547 מהן נמצאות בשלב הראשוני ולפני דיון מוקדם. אמנם הסיכוי שלהן להבשיל לכדי חוקים שיצלחו קריאה שלישית במליאה עומד על אחוזים בודדים - ואף על פחות מאחוז אם להתייחס לנתוני הכנסות האחרונות שניתחה מחלקת המידע של שומרים - ועדיין, מדובר בהיקף המשקף יחס של לא פחות מ-14 הצעות חוק לכל אחד ואחת מ-120 הח"כים הנמרצים ב-14 שבועות קיומה של הכנסת. קצב מסחרר של הצעה אחת לשבוע לכל ח"כ.

מתי הם הספיקו לנסח את כל הצעות החוק הללו, סעיפים על גבי סעיפים של עבודה משפטית מאומצת? התשובה לכך מורכבת: לא מעט מאותן הצעות חוק מנוסחות על ידי גופים חיצוניים, כמו משרדי לובינג, ארגונים חברתיים, מכוני מחקר ועוד, ומועברות לחברי הכנסת, כדי שיוכלו להגיש אותן לנשיאות הכנסת. כמובן שבהמשך הליך החקיקה, הנוסח עוד עשוי להשתנות. ועדיין ההנחה הרווחת שחברי הכנסת עצמם יושבים ומנסחים חוקים רחוקה לעתים קרובות מהמציאות.

"כשזו הצעת חוק ממשלתית", אומרת אחראית על קשרי ממשל במכון מחקר, "אז יש את היועץ המשפטי של המשרד. אבל בהצעת חוק פרטית, כשצריך להסתמך רק על הח"כ? היועץ המשפטי של הכנסת כנראה לא יודה בזה, אבל גם הוא יעדיף שאנחנו נכתוב, כי אנחנו יודעים איך לעשות את זה".

"תחשבי על הודעה לעיתונות, שעיתונאים עושים לה העתק-הדבק", מוסיפה אחראית קשרי ממשל בעמותה מוכרת. "הלשכה המשפטית שלנו מסדרת את הצעת החוק או את התיקון לחוק, כך שזה יכתב יותר מקצועי וברור. זו מיומנות שלוקח זמן ללמוד וכשהכנסת מתחלפת כל חמש דקות, פחות ח"כים מכירים אותה".

"ח"כ לא אמור לתפקד כרובוט או כדוור"

למה זה קורה? הרבה סיבות. המקלות יותר מציגות את חברי הכנסת כמי שמדלגים בין אינספור נושאים ומתקשים להעמיק לרמה שתאפשר להם לנסח את הצעת החוק, גם בנושאים שמעניינים אותם. "לח"כים מן השורה אין זמן לכלום", אומר לשומרים ח"כ לשעבר מיקי רוזנטל. "הם מתרוצצים מוועדה לוועדה כדי להצביע, בקושי יודעים על מה. גם אם הם משוכנעים שהארגון מוביל נושא חשוב, הרבה מהם צריכים שהוא יביא להם הצעת חוק מוכנה, כדי לרוץ איתה".

"כשזו הצעת חוק ממשלתית", אומרת אחראית על קשרי ממשל במכון מחקר, "אז יש את היועץ המשפטי של המשרד. אבל בהצעת חוק פרטית, כשצריך להסתמך רק על הח"כ? היועץ המשפטי של הכנסת כנראה לא יודה בזה, אבל גם הוא יעדיף שאנחנו נכתוב, כי אנחנו יודעים איך לעשות את זה"

איור: מורן ברק
"אנחנו מנסים לסייע לח"כ להבין מה הוא רוצה לקדם, איזה רעיונות יקדמו אותו ואילו לא", אומר מאיר רובין, מנכ"ל פורום קהלת. "זה הרי מגוחך לצפות שחברי הכנסת יהיו מומחים לכל תחום. אז אנחנו כותבים דמו, שאיתו הוא ילך ללשכה המשפטית ויבקש לנסח את זה. אני לא כתבתי חוק, אני כתבתי דמו - וכמעט תמיד יש הבדל בין הדברים"

המחמירות יותר מציגות חלק מחברי הכנסת כמי שהם ועוזריהם לא ממש מסוגלים לנסח בעצמם הצעת חוק. חלקם, כך פורסם לאחרונה בהארץ, מעדיפים להעסיק נהג על פני יועץ לענייני חקיקה או דובר.

"רוב העוזרים הפרלמנטרים הם לא עורכי דין", שופכת אור עוזרת פרלמנטרית לשעבר. "אם הם מאוד מנוסים, הם כבר יודעים את העבודה ברמה הבסיסית. אבל רובם, ודאי החדשים שבהם לא מסוגלים לכתוב הצעות חוק גם אחרי שעברו קורס של כמה שעות טובות. אז הם הולכים למתמחים של הוועדה הרלוונטית להצעת החוק, כדי שיכתבו עבורם. אבל גם העזרה של המתמחים היא מאוד טכנית, ולא תמיד נוגעת למהות".

ללקונה הזו של העדר יכולת, משאבים וכח אדם מקצועי נכנסו כאמור גופים חיצוניים וביניהם לוביסטים שמייצגים גופים מסחריים ואחרים, ולהבדיל גם ארגוני חברה אזרחית שלרובם הגדול אג'נדה ברורה ושקופה.

"לוביסט הרי אמור לקדם רעיון, לא לכתוב הצעות חוק", אומר לשומרים השר לשעבר אופיר פינס. "אם הוא בכל זאת עושה את זה ומעסיק עורכי דין לשם כך, זה בגלל שהוא זיהה צורך. רוב הח"כים לא באים עם כישורים משפטיים, וגם אם כן, הם לא מבינים בכל דבר. הסיכוי שח"כ מן השורה ידע לנסח הצעת חוק בתחום המיסוי, למשל, הוא נמוך מאוד. אם הכנסת הייתה מספקת שירותים יותר נרחבים של ייעוץ בחקיקה, אולי חברי הכנסת היו נזקקים פחות לאאוטסורסינג הזה".

אתה לא נעזרת בגופים חיצוניים?

"חלק מהצעות החוק שלי בתחום הסביבתי כתבתי בעזרת 'אדם טבע ודין'. זה לא דבר פסול בעיני, ודאי בהצעות חוק מורכבות, בתנאי שאתה יודע ומבין מה אתה מקדם, ויש גילוי נאות בדברי ההסבר של הצעת החוק, שמבהיר במי נעזרת. חבר הכנסת לא אמור לתפקד כרובוט או כדוור, בפרט שבסוף האחריות היא עליו, ולא על מי שניסח עבורו את ההצעה".  

"יש מקרים שח"כ שולח לנו את ההצעה שהוא מתכוון להגיש"

איך זה עובד? הרבה פעמים מדובר במפגש רצונות. ארגון שמעוניין לקדם אג'נדה מסוימת ממפה את חברי הכנסת במשכן, ובודק מי מהם מתאים לקידום אותו נושא, כדי לקבוע איתו פגישה ולהציע לו להגיש הצעת חוק מסוימת.

זיקה משותפת חשובה אבל לרוב לא די בה. "נגיד שמצאנו מי מתעסק בנושאי בריאות ציבורית", מסביר אחד מנציגי השטח של ארגון אזרחי גדול, "אבל הפוקוס שלי הוא בית חולים בפריפריה, אז לפעמים משתלם לי יותר לחפש ח"כ שמגיע מאותו אזור ומחויב לתושבים שם".

לעיתים גם זה לא מספיק. "יש חברות כנסת שמאוד מזוהות עם נושאים כמו שלנו", מסבירה משפטנית מאחד מארגוני נשים, "זה לכאורה מובן מאליו לפנות אליהן, אבל זה לא תמיד יעיל כשהן לא בקואליציה. בסוף צריך מישהי עם כח כדי לגייס תמיכה בחוק. חיבה לזכויות נשים לא עזרה לנו כשמרצ ומפלגת העבודה היו באופוזיציה, היה צריך למשל את החיבור בין זהבה גלאון לשולי מועלם מהבית היהודי כדי לקדם את החוק לאיסור צריכת זנות. כך שגם כשיש לנו ספונסר מהאופוזיציה, שיעשה את הקשרים ויהיה מחויב לנושא, אם הוא עצמו לא ראש ועדה, אז בן ברית מהקואליציה זה ממש הכרחי".

"מי שכותבת באופן קלאסי את הצעות החוק לחברי הכנסת זו הלשכה המשפטית של הכנסת, שמונה עשרות עורכי דין", אומר רובין. "הסיבה שחברי הכנסת בכל זאת עובדים עם גורמים מבחוץ היא בגלל שהם לא סומכים במאה אחוז על זה שהלשכה המשפטית תכיר את הנושא כמו מכון מחקר רציני שלמד את התחום מקרוב"

"צריך חובת גילוי נאות שתוסדר בתקנות האתיקה של הכנסת", סבור הח"כ לשעבר מיקי רוזנטל. "יש הרבה מכוני מחקר שמגישים הצעות מאוד ראויות על סמך מחקר שעבדו עליו שנים, וטוב שהציבור יעזר בידע הזה. רק שתהיה הרמת מסך מעל שיתופי הפעולה האלה"

בקרב ח"כים שכבר מכירים את אותו ארגון, נוצרת מערכת יחסים דו כיוונית. "יש מקרים שאנחנו מגישים לח"כ נוסח להצעת חוק ויש מקרים שהוא שולח לנו את ההצעה שהוא מתכוון להגיש, ושואל אם יש הערות", אומר אחראי על קשרי ממשל באחד הארגונים. "בדרך כלל אין עקבות רשמיים, ויהיה קשה להוכיח שאנחנו עבדנו על הנוסח".

כאן גם מתחילה הבעיה. בדברי ההסבר להצעת החוק, מחויב חבר הכנסת לציין אם מדובר בהצעת חוק שהגיש חבר כנסת אחר בעבר, אבל אין שום חובה לציין אם גוף חיצוני היה מעורב בניסוחה.  

"העדר הרפרנס קיים בדרך כלל אצל גופים מסחריים", אומרת זהבה גלאון, ח"כ לשעבר וכיום נשיאת מכון זולת לשוויון וזכויות אדם. "הלוביסטים שלהם מזהים את החוליות החלשות בכנסת, אלה שאפשר להביא להם הצעה מן המוכן. הסיבה שהם גם מנסחים עבורם, היא כדי שזה ישרת את האינטרס שלהם במאה אחוז. הם לא משאירים דבר למקריות או לשיקול הדעת של הח"כ, כי הם רוצים את הסעיפים שמשרתים אותם במדויק ולא בערך. אשר למכון המחקר שלנו, אנחנו דווקא מאוד שמחים, כשחבר כנסת שגיבש הצעת חוק בעזרתנו - ולא מדובר בהעתק הדבק - נותן לנו קרדיט, כי זו דרך לפרגן לנו".  

"לוביסט הרי אמור לקדם רעיון, לא לכתוב הצעות חוק", אומר השר לשעבר אופיר פינס. "אם הוא בכל זאת עושה את זה ומעסיק עורכי דין לשם כך, זה בגלל שהוא זיהה צורך. אם הכנסת הייתה מספקת שירותים יותר נרחבים של ייעוץ בחקיקה, אולי חברי הכנסת היו נזקקים פחות לאאוטסורסינג הזה"

זהבה גלאון (מלמעלה ועם כיוון השעון), מיקי רוזנטל ואופיר פינס. צילומים: קובי גדעון, עמוס בן גרשום - לע"מ,
"העדר הרפרנס קיים בדרך כלל אצל גופים מסחריים", אומרת זהבה גלאון, ח"כ לשעבר וכיום נשיאת מכון זולת. "הלוביסטים שלהם מזהים את החוליות החלשות בכנסת, אלה שאפשר להביא להם הצעה מן המוכן. הסיבה שהם גם מנסחים עבורם, היא כדי שזה ישרת את האינטרס שלהם במאה אחוז. הם לא משאירים דבר למקריות"

איפה עובר הגבול ומתי לגיטימי להיעזר בשירותי גופים חיצוניים? הרי גם אם נעשה חלוקה גסה "לטובים ולרעים", יהיו תמיד אלה שיחשבו בתחום האפור. "צריך חובת גילוי נאות שתוסדר בתקנות האתיקה של הכנסת", סבור מיקי רוזנטל. "יש הרבה מכוני מחקר שמגישים הצעות מאוד ראויות על סמך מחקר שעבדו עליו שנים, וטוב שהציבור יעזר בידע הזה. רק שתהיה הרמת מסך מעל שיתופי הפעולה האלה".

והיועץ האסטרטגי ליאור חורב מוסיף: "הצעת החוק הזו היא שוות ערך כספי, כי הרי להזמין חוות דעת משפטית היה עולה כסף, ולכן הציבור זכאי לדעת מי כתב אותה. לא רק בשם השקיפות אלא כי זה סוג של קבלת טובת הנאה. כששמים את זה על השולחן, הציבור יודע את האינטרס של מי אותו חבר כנסת משרת, כי בסוף זה תמיד בעל עניין. גם מאחורי מכוני המחקר יש בעלי עניין".

"לא לוקחים קרדיט על כלום"

אחד ממכוני המחקר המשפיעים בפוליטיקה הישראלית בשנים האחרונות הוא פורום קהלת, ששמו עלה בין יתר, כמי שליווה מאחורי הקלעים את חוק הלאום, פסקת ההתגברות ומינוי יועצים משפטיים במשרות אמון למשרדי הממשלה.

"אני לא חושב שיש מכון מחקר רציני שלא מבקש לתרום בתחום שיש לו מומחיות", אומר רובין. "אנחנו לא רואים עצמנו כי שמנסים לקדם בחקיקה, אלא כמי שמלווים את חבר הכנסת שעוסק בחקיקה כדי שיגבש את הפיתרון הטוב ביותר לחזון שלו, ולכן גם לא לוקחים קרדיט על כלום. זה המקצוע שלו, לא שלנו"

מאיר רובין. צילום: ליאת מנדל

"זה בסדר שלחברי הכנסת יש עוזר שהוא גם נהג ולא תמיד עוסק בחקיקה", אומר לשומרים מאיר רובין, מנכ"ל פורום קהלת ומנמק: "חברי הכנסת כיום לא יכולים לנהוג ולדבר, כי הם יושבים על הווטסאפ ועל הטוויטר והטלגרם בזמן הנסיעה, זה חלק חשוב מהעבודה שלהם".

הם יצייצו בטוויטר ואתם בינתיים תכתבו עבורם את הצעות החוק.

"מי שכותבת באופן קלאסי את הצעות החוק לחברי הכנסת זו הלשכה המשפטית של הכנסת, שמונה עשרות עורכי דין. הסיבה שחברי הכנסת בכל זאת עובדים עם גורמים מבחוץ היא בגלל שהם לא סומכים במאה אחוז על זה שהלשכה המשפטית תכיר את הנושא כמו מכון מחקר רציני שלמד את התחום מקרוב".

לכנסת יש גם את מרכז המחקר והמידע.

"ולוקח לו זמן ללמוד נושא חדש. לפעמים אפילו חודשים - ובמונחים של ניצול הזדמנויות בפוליטיקה הישראלית, זה נצח. מכון שמכיר את התחום יכול לומר לך למשל, איזה נוסח נראה טוב על הנייר אבל לא עובד בשטח ואפילו עלול להזיק".

פורום קהלת אומנם מזוהה עם הימין השמרני, אבל רובין מתנער מזיהוי הזה. לדבריו, "החוקרים שלנו מצביעים לכל המפלגות הציוניות וכמו בכל דמוקרטיה אנחנו מנסים לתרום לדיון. אני לא חושב שיש מכון מחקר רציני שלא מבקש לתרום בתחום שיש לו מומחיות. אנחנו לא רואים עצמנו כי שמנסים לקדם בחקיקה, אלא כמי שמלווים את חבר הכנסת שעוסק בחקיקה כדי שיגבש את הפיתרון הטוב ביותר לחזון שלו, ולכן גם לא לוקחים קרדיט על כלום. זה המקצוע שלו, לא שלנו. אנחנו לא אלה שצריכים להיבחר שוב, ואנחנו גם לא משלמים את המחיר הפוליטי שגובה המאבק סביב הצעת החוק. אם חבר כנסת רוצה להודות לנו, נחמד מאוד ומשמח".

תאר מה אתם עושים בהקשר הזה של הצעות חוק.

"אנחנו מנסים לסייע לח"כ להבין מה הוא רוצה לקדם, איזה רעיונות יקדמו אותו ואילו לא. זה הרי מגוחך לצפות שחברי הכנסת יהיו מומחים לכל תחום. אז אנחנו כותבים דמו, שאיתו הוא ילך ללשכה המשפטית ויבקש לנסח את זה. אני לא כתבתי חוק, אני כתבתי דמו - וכמעט תמיד יש הבדל בין הדברים. נדיר שחוקים שיש בהם יותר משני סעיפים לקונים, לא עוברים שינויים גדולים, לאורך הליך החקיקה. הנוסח משתנה אינסוף פעמים".

איך אתם יודעים למי לפנות?

"לפעמים פונים אלינו, כדי לבדוק באמצעותנו עובדות. ויש לנו כמובן מחלקת קשרי ממשל פנימית. אלה אנשים שמסתובבים בכנסת, מזהים הזדמנויות, נותנים מענה לצרכים של חברי כנסת ושרים. מתאמים פגישות ותדריכים. עכשיו אנחנו מזהים הזדמנות להסיר רגולציה גרועה, כי מתגבשת הבנה חוצת מפלגות על כך שהדרישה להרכיב התקן זיהוי לשכחת ילדים ברכב אינה מועילה.

"זה נושא שאנחנו עוסקים בו. לא יעזור לאף אחד אם מכון ישאיר את המלצות המחקר שלו על איזשהו מדף, הוא צריך לתרום לשינוי מציאות בשטח".