חקלאים נגד צרכנים? המציאות הרבה יותר מסובכת

שר האוצר אביגדור ליברמן ושר החקלאות עודד פורר, שניהם מישראל ביתנו, מבטיחים שהרפורמה – תוכנית בת חמש שנים להורדת מכסי הייבוא ולעידוד התחרות – תיטיב גם עם הצרכנים וגם עם החקלאים. אבל בשני הצדדים ישנם קולות המביעים ספק.

לאורך השנים התגבשה בישראל דעה רווחת כאילו מחירי הפירות והירקות מושפעים מהצורך של המדינה לתמוך בחקלאים, וכי הדבר הזה פוגע בצרכנים. נתונים שאספנו מראים שהתמונה מעט יותר מורכבת.

הגרף הזה מראה את שיעור התמיכה הציבורית הכוללת בישראל (כאחוז מהתמ"ג) לעומת ה-OECD והאיחוד האירופי. כפי שאפשר לראות, תמיכה זו נמוכה בארץ ביחס למדינות המפותחות, ורק בשנים האחרונות התחילה מגמת עלייה.

התמיכה הציבורית מתחלקת לשני סוגים:

הסוג הראשון: תמיכה בשירותים כלליים לענף החקלאות (GSSE).
מדובר בתקצוב שירותים כמו מחקר ופיתוח, סיוע בתשתיות, חדשנות וכל עזרה כללית לתחום החקלאות, שאינה מגיעה באופן פרטני לחקלאי כזה או אחר.

הסוג השני הוא "אומדן תמיכות לחקלאים" (PSE). הוא מחושב כאחוז מהתקבולים של החקלאים, כך שלכאורה הוא משקף את הכסף שהולך אליהם "מהכיס שלנו" – בין אם בתמיכות תקציביות, ובין אם בתמיכות "במחירי שוק" (MPS). בתוך תמיכות אלה נכללים מכסי המגן, והם אלה שככל הנראה היוצרים את הפערים במחירים בין ישראל לעולם.

הנתונים שמופיעים כאן מגיעים מדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, המבוסס על עיבוד נתוני OECD לשנת 2016. אפשר לראות בבירור שהתמיכות בתשתיות וחדשנות  – כלומר אלה שאמורות לחזק את הענף כולו ולא דרך "מחירי שוק" – הוא אחוז קטן מאוד מסך התמיכה הציבורית הכללית.

אבל כאשר נערכת השוואה עם המדינות המפותחות, מתברר ששיעור התמיכה הזה בישראל דומה לזה של המדינות המפותחות, ולעתים התמיכה בארץ הייתה אפילו הרבה יותר גבוהה.

ובכל זאת יש לשים לב לשתי נורות אזהרה, שממחישות עד כמה תמונת המצב מורכבת ובלתי יציבה.
1. הקפיצות הגדולות בגרף משקפות חוסר יציבות או אמינות פחותה של נתונים.
2. ישנו פער קטן בין נתוני הכנסת לנתונים המעודכנים של OECD.

התמונה מסתבכת עוד יותר כאשר מנתחים לעומק את "אומדן תמיכות לחקלאים" (PSE), אותן תמיכות שלכאורה "יוצאות מהכיס שלנו" והולכות אליהם, ושנמדדות כאחוז מהתקבולים של כל חקלאי וחקלאי.

בבדיקה שנעשתה בשנת 2016, התברר שמסך כל התמיכות הציבוריות, רק 7.3% הגיעו כתמיכות תקציביות, ואילו כ-83% נרשמו כ"תמיכה במחירי שוק".

בדוח מבקר המדינה מ-2018, מתייחסים לתמיכות מסוג זה כאל "תמיכות עקיפות", הנחשבות, כך לשון הדוח, כ"מעוותות סחר וייצור". לפי נתוני 2016, הפער בין ישראל למדינות המפותחות בהיבט הזה הוא משמעותי, בלשון המעטה.

בין היתר נכתב בדוח המבקר כי "בשנים 2015 ו-2016 גדל הסכום הכולל של התמיכות בחקלאות בישראל לעומת השנים הקודמות, וכי עיקר התוספת הייתה בתמיכות העקיפות. מכאן, שבשנים אלו גדל הפער בין מחירי מוצרים חקלאיים בישראל למחירם בעולם."

אבל גם זו לא כל התמונה...

כאשר משווים את "אומדן התמיכות לחקלאים" למדינות המפותחות מתבררים שני דברים:

הדבר הראשון: החלק המקסימלי שמגיע לחקלאים מהווה כ-20% מהתקבולים שלהם. סכום נכבד, אבל ממש לא עיקר הכנסתם. השאלה הגדולה היא לאן עוד הולך הכסף הזה, וכמה ממנו.

הדבר השני: לאורך שנים רבות, תמיכה זו הייתה נמוכה ביחס למדינות המפותחות. רק לאחרונה ישראל עקפה את מקבילותיה, שהיו במגמת ירידה. במובן זה, הטיעון כאילו יש ברפורמה החדשה ניסיון "לחקות את אירופה" הוא הגיוני למדי. המגמה בישראל כרגע הפוכה לזו של המדינות המפותחות.

האם זה מצדיק את רפורמת 2021? והאם היא תביא את השינוי המיוחל? אי אפשר לדעת, כמובן. אבל כבר עכשיו אפשר להגיד שני דברים:

ראשית, את התוצאות של כל הסיפור הזה נדע ככל הנראה רק בעוד כמה שנים, אם לא יותר.

שנית, המידע סביב הנושא אינו אחיד ברמתו, מורכב ומשקף תהליכים שאת חלקם אי אפשר בכלל לחזות.

כדאי לזכור את זה בפעם הבאה שתרצו לגבש דעה בסיפור הזה.

מקורות:
OECD (2021), Agricultural support (indicator). doi: 10.1787/6ea85c58-en (Accessed on 26 July 2021)
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "תמיכות ממשלתיות בחקלאות בישראל ובמדינות המפותחות" (כתיבה: ויקטור פתאל, כלכלן ;אישור: עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי), אוגוסט 2017
מבקר המדינה, דוח שנתי 68ג', מאי 2018

צילום: מערכת ההשקיה של חברת נטפים בקיבוץ מגל. צילום: Amir Cohen, REUTERS